重庆市进一步完善地区的食品事故责任落实机制

    食品安全事故的责任制度健全是推动食品安全建设的一个非常重要的方面，近日重庆市进一步加大了对于地区的食品安全事故责任制度的落实，《重庆市食品安全责任连带追究试行办法》（以下简称《办法》）已由市食品安全委员会于今年10月29日发布，并于发布之日起开始实施。受市政府委托，市工商局承担了《办法》起草、论证工作。为促进《办法》的贯彻实施，便于社会公众了解《办法》的立法精神和主要原则制度等信息，经重庆市政府网站约稿，市工商局就《办法》相关情况作简要解读。
    一、《办法》主要内容
    《办法》共五章二十五条，分别为总则、食品生产经营者及行业协会义务、连带追究的范围、条件及方式、连带追究程序和附则。主要内容为强化食品生产经营者的食品安全主体责任，建立相互监督和自律机制，明确食品安全责任连带追究的概念、范围、条件、方式和程序。
    二、制定《办法》的必要性
    （一）建立食品安全“连带追究”制度是食品安全重要性所决定
    “民以食为天，食以安为先”，食品安全事关人民群众身体健康和社会和谐稳定。党中央、高度重视，社会各界广泛关注。保障食品安全，是体现社会文明程度的重要标志，也是衡量社会管理水平和政府公信力的重要指标。正是基于食品安全的重要性，在食品安全领域，有必要制定较为严厉的“连带追究”制度，以限度防控食品安全风险，保障公众身体健康和生命安全。
    （二）建立食品安全“连带追究”制度有利于弥补现行食品安全法律体系的不足
    《食品安全法》颁布以来，食品安全环境得到了较大改善。但毋需讳言，近年来，重大食品安全事件频发，瘦肉精事件、毒豇豆事件、染色馒头事件、地沟油事件、毒毛肚事件等，屡屡刺痛公众的神经，打击了消费者的消费信心，影响了政府的公信力。这些事件的出现，反映出现行的食品安全法律制度一个重大缺陷：注重个案制裁，在控制系统性风险方面缺乏相应的制度安排。因此，有必要制定一套行之有效的制度，遏制频发的食品安全问题。“连带追究”制度以其固有的优势和特点，正好弥补这一缺陷。一方面，“连带追究”制度能够通过对关联经营者的“连带追究”，落实、强化经营者食品安全主体责任，形成经营者之间的相互监督机制，有利于揭露业内“潜规则”和“黑幕”，尽早暴露食品安全问题，将风险消灭于萌芽；另一方面，“连带追究”制度具有个案查处无法比拟的高效率，能够通过对相关食品的“连带追究”，有效控制相关食品的市场准入和自由流通，将风险化解于未然。
    （三）建立食品安全“连带追究”制度有利于整合监管执法力量，强化食品安全主体责任，形成从政府到社会、到经营者的监督机制。
    现行《食品安全法》对食品安全实行分环节、分品种监管的模式，有利于明确职责，充分利用多部门执法资源，形成多管齐下的监管格局。但同时，客观上也形成了另一个重大缺陷---监管链条的人为分割，各监管部门之间因信息不通、职责划分存在“模糊地带”等因素而不能有效形成合力，不利于对违法经营者和问题食品追根溯源，不利于发现和控制可能出现的食品安全风险。食品安全“连带追究”制度是以政府为主导的监督机制，涉及对关联主体的追究和对同质性、同源性问题产品的控制，必然跨越原辅材料生产销售、食品生产、流通、消费等各个环节，必然要求打破人为区隔的职能“边界”，形成政府主导、部门联动、各司其职、分工协作的食品安全无缝监管机制。同时，通过建立信用机制，强化经营者食品安全主体责任，促使食品行业协会、食品生产经营者加强自律，参与监督，形成全社会互动机制。如果运行得当，必将大大改善食品安全现状，从根本上解决食品安全问题。
    三、制定《办法》的法理基础
    制定《办法》，主要基于控制系统性社会风险的需要。在现代社会中，基于严格限定的条件，有限地限制特定范围内社会成员的自由、财产权利，类似的立法并不鲜见。欧美国家在食品贸易中广泛使用“连带”手段防控食品安全风险，我国社会主义法律体系中的“连带追究”立法也不乏先例。如我国《戒严法》规定：在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使进行限制。《传染病防治法》规定：对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方可以实施隔离措施；省、自治区、直辖市可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁。《对外贸易法》规定国家在特殊情况下，可以限制或者禁止有关的国际服务贸易等。
    食品安全涉及公众生命健康安全，许多看似孤立、偶发的违法行为潜藏着重大安全隐患，足以引发系统性社会风险，如三聚氢胺事件、地沟油事件等，严重降低公众安全感，影响社会和谐稳定。尤其是在当今我国进入社会转型期，可能落入人均GDP 达到3000美元的“增长陷阱”，社会进入重要敏感期和高风险阶段，经济发展中各种社会问题凸显，各类矛盾交织一起，食品安全问题更易引发群体性事件等系统性社会风险。因此，从维护社会全体成员生命健康的角度出发，有必要建立食品安全“连带追究”制度，在出现特定情形时，在严格条件的基础上，有限地限制一定范围内食品生产经营者的经营自主权利，以体现公平正义的法律精神。
    四、关于食品安全责任连带追究定义
    《办法》所指食品安全责任连带追究是指食品生产经营者出现食品安全违法行为或者发生食品安全事故，在依法追究其法律责任的同时，相关部门对同一区域、同一行业以及上下游产业的关联经营者依法予以制裁、约束、控制或发布消费警示的活动。“连带追究”有其特定的含义，与带有封建色彩的“连坐制”不可同日而语。
    需要说明的是，《办法》所指“连带追究”，重点在于追究同一区域、同一行业以及上下游产业的关联经营者的食品安全责任，控制问题食品之外的其他相关食品。对违法者本身的食品安全责任追究和问题食品的处置，相关法律法规已有规定，应当依法处理。
    五、关于连带追究的审慎原则
    鉴于“连带追究”制度是一种非常规的风险防控手段，会在一定程度上伤及无辜，影响食品生产经营者的经营自主权和物权等私权，为防止“连带追究”滥用，《办法》确立了审慎原则，具体体现在追究范围、条件、程序以及救济制度、纠错机制等一系列制度设计上。
    六、关于连带追究范围（种类）
    因连带追究既涉及关联经营者，又涉及相关食品，故《办法》分别对关联经营者和相关食品的范围作了界定。
    关联经营者依经营者之间具有的管理、业务往来、所在区域或行业等相互关系界定为五类：一是具有隶属关系的经营者；二是具有上下游产业关系的经营者；三是具有特许经营关系的经营者；四是具有投资关系的经营者；五是具有相同区域或行业关系的经营者。
    相关食品依食品来源、内在质地界定为两类：一是同源性食品，即来源于同一经营者或同一地区的食品；二是同质性食品，即原材料或生产工艺相同的食品。对相关食品的界定，是基于对同源性和同质性食品的合理怀疑，不管食品批次、规格是否相同，只要来源相同，或用相同原材料或生产工艺生产的食品，就有可能存在相同的食品安全问题。
    七、关于连带追究条件
    按照定义限定的“出现食品安全违法行为或者发生食品安全事故”条件，从食品、经营者经营管理方式、违法行为严重程度及涉及面等多方面因素考虑，《办法》对关联经营者和相关食品分别设定了具体连带追究条件（见《办法》第十一至第十四条）。
    考虑到关联经营者之间关系的紧密程度不同，不能一概而论。因此，对相同区域或行业的经营者，由于彼此之间不具有管理、业务往来等直接关系，《办法》设定了特别条件，只有当某区域或某行业普遍存在相同或类似食品安全违法行为时，才能连带追究该类关联经营者的食品安全责任。
    为限度防范食品安全风险，借鉴国外制度，《办法》对连带控制相关食品，设定了较宽泛的条件。只要食品不符合食品安全标准和要求或可能存在食品安全隐患，即可以连带控制相关食品。但对特定区域的相关食品，采取禁止进入本市销售的措施时，由于影响面较大，《办法》对此种情形设定了较严格的条件，只有当某特定区域的食品引发食品安全事故或可能存在重大食品安全隐患时，才能采取上述措施。
    八、关于连带追究方式
    《办法》对关联经营者和相关食品，分别设定了连带追究方式。对关联经营者，设定了依法罚款、停产停业、吊销证照等制裁方式和发布消费警示、责令整改、中止或取消扶持和优惠待遇等约束方式；对相关食品，设定了发布消费警示、责令召回、依法责令暂停销售、责令接受指定检验机构检验、禁止进入本市销售等控制措施。
    对关联经营者，由于关系紧密程度、承担责任的原因以及法律规定不同，《办法》分别设定了不同的追究方式，追究力度按照关系紧密程度的大小递减。
    具有隶属关系的经营者，主要指企业法人与其分支机构，其相互之间关系紧密，负有直接的管理、监督义务，因此《办法》对这类关联经营者规定了依法罚款、停产停业、吊销证照等力度较大的追究方式。其法律依据在于分支机构的法律责任既可由分支机构自行承担，也可由其所属的企业法人承担，即企业的分支机构出现《办法》第十一条所列情形之一时，可以直接依法处罚其所属企业。
    对具有上下游产业关系、特许经营关系、投资关系的经营者，相互之间主要是经营业务上的往来关系，紧密程度次于前者，负有一定的互相监督义务，《办法》对这类关联经营者，主要通过对其相关食品的连带控制追究其食品安全责任。
    相同区域或行业关系的经营者，经营活动可能并不关联，但因所处地域或行业相同，在某区域或行业普遍存在某种相同或类似违法行为时，基于合理怀疑，为排除系统性食品安全风险，仍应采取连带追究措施。由于涉及面较广，《办法》对此类经营者规定的追究措施主要为发布消费警示、责令整改、中止或取消扶持和优惠待遇等约束性手段。
    《办法》规定的对相关食品的控制措施中，责令召回、依法责令暂停销售等源于《食品安全法》及相关法律法规规定。责令接受指定检验机构检验、禁止进入本市销售则源于对国外相关制度的借鉴。
    九、关于连带追究程序
    《办法》规定连带追究程序，目的是公正执法，减少因“连带追究”行为不规范造成的损失，限度保护相对人合法权益。《办法》在程序上主要规定了启动、调查、裁量、期限、解除、决定、救济、异议等程序。在期限上，考虑到约束和控制时间过长有悖于行政效率原则，并可能过度防碍经营者合法经营权，参照《行政强制法》，《办法》规定采取追究措施的期限一般不超过60日。在解除程序上，考虑到个体利益，《办法》允许相对人单独申请对其解除限制或控制措施。在决定程序上，按照职能管辖和级别管辖制定相应决定程序，但对发布消费警示、禁止进入本市销售等涉及面较宽、对相对人影响较大的约束、控制措施，遵从审慎原则，规定由（区）县和市食品安全委员会以发布通告的形式作出决定。